2017年银行管理考点讲义：第二章监管体系

 
 
第一节  监管概况

一、国际银行监管改革(★)(一)《巴塞尔协议》的变化
  为了加强银行业资本监管，提高银行抵御风险能力，巴塞尔委员会于1988年通过了第一版《巴塞尔协议工》，随后在2004年又修订出台了《巴塞尔协议Ⅱ》，构建了资本监管的“三大支柱”——最低资本要求、监管当局的监督检查和市场约束，并将信用风险、市场风险、操作风险都纳入资本监管要求。然而，2008年的国际金融危机暴露出国际银行资本监管制度仍然存在明显缺陷，巴塞尔委员会基于此次金融危机的教训，对现行资本监管制度进行了重大改革，2010年9月12日，巴塞尔委员会宣布通过《巴塞尔协议Ⅲ》。《巴塞尔协议Ⅲ》改革的主要内容包括：
    1．扩大资本覆盖面，增强风险捕捉能力
    (1)提高资产证券化交易风险暴露的风险权重。大幅提高了再证券化风险暴露的风险权重，提高了资产证券化设计的流动性便利的信用风险转换系数。
  (2)大幅度提高内部模型法下市场风险的资本要求和定性标准。
    (3)大幅度提高场外衍生品和证券融资交易的交易对手信用风险的资本要求。(4)在第二支柱框架下明确了商业银行全面风险治理架构的监管要求。
    2．修改资本定义，强化监管资本基础
    (1)界定并区分一级资本(分别包括核心一级资本和其他一级资本)和二级资本的功能，一级资本应能够在银行持续经营条件下吸收损失，其中普通股应在一级资本中占主导地位；二级资本仅在银行破产清算条件下承受损失。
    (2)对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力。
    (3)引入严格的、统一的资本扣减项目，并要求从核心一级资本中扣减。资本扣减项目包括商誉和其他无形资产、递延净税收资产等多项内容。
  (4)取消专门用于抵御市场风险的三级资本。
  (5)要求商业银行发行的非普通股工具必须带有减计或转股条款，在银行无法生存的情况下减计或转为普通股，以吸收损失。
 
    3．建立杠杆率监管标准。弥补资本充足率缺陷
    巴塞尔委员会引入杠杆率监管主要为实现两方面目标：①为银行体系杠杆率累积确定底线，通过控制商业银行资产规模的过度扩张，缓释不确定的去杠杆化过程带来的风险以及对金融体系和实际经济负面影响。②采用简单、透明、基于风险总量的指标，可以防止模型风险和计量错误，补充和强化基于《巴塞尔资本协议Ⅱ》的风险资本监管框架。4．建立宏观审慎资本要求，反映系统性风险
    (1)横向维度上，对具有系统重要性商业银行提出附加资本要求，降低“太大而不能倒”带来的道德风险。
    (2)时间维度上，在资本要求中嵌入反周期的因子，降低银行体系和实体经济之间的正反馈循环，缓解亲经济周期效应。
    5．建立量化流动性监管标准
    《巴塞尔协议Ⅲ》首次提出两个流动性监管量化标准：①流动性覆盖率，衡量短期压力情景下单个银行应对流动性中断的能力。②净稳定融资比率，度量中长期内银行可供使用的稳定资金来源能否支持其资产业务发展，推动银行使用稳定资金来源为其业务融资。
    (二)《有效银行监管核心原则》的主要变化
    巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》(以下简称《核心原则》)是国际银行业良好监管实践的最低标准。国际金融危机充分暴露出银行业监管标准、政策和方式的不足，为应对新形势，巴塞尔委员会于2012年9月正式发布第三版《核心原则》。
    第三版《核心原则》将原《核心原则》和《核心原则评估办法》整合为一份综合性的文件，并将部分原则进行合并、分拆，归类为监管权力、责任和职能与针对银行的审慎监管规范和要求两个领域，使《核心原则》的整体结构和内在逻辑更为清晰合理。此次修订主要反映了危机后银行监管的以下变化趋势：
    (1)加强对系统重要性银行的监管。(2)引入宏观审慎视角。
    (3)重视危机管理、恢复和处置。
    银行监管的目的在于降低银行破产概率及破产后的影响程度，为此，有必要开展有效的危机管理。并制订有序的处置方案。这包括两层次内容：①监管机构和相关权威部门制订处置计划，强化信息共享，协调开展对问题银行的重组或处置；②银行制订应急融资计划和恢复计划。
    (4)完善公司治理和信息披露。(三)公司治理改革
    2015年7月，巴塞尔委员会公布了最新版《加强公司治理的原则》(以下简称《原则》)，相较于2010年版本，新的《原则》在以下方面进行了重点修改：
    (1)重新定义谨慎义务、忠诚义务、风险偏好、风险偏好框架以及风险文化等概念。
 
    (2)引进合规原则，即银行董事会应对银行经理层的合规风险负起监督职责。
    (3)扩大董事会在风险管理与控制方面的监管职责，包括董事会需为适合的风险管理框架负责，并承担向首席风险官和审计委员会提供建议的职责。
    (4)强调董事会整体及其成员的任职资格要求。包括董事会成员需对银行发展有全局观，董事会成员组成需注重多样性，保证不同观点的存在；董事会需定期对其所获取信息的准确性、关联性进行评价，并决定是否需要更多信息。
    (5)建立有利于强化公司治理和风险管理的薪酬体系。形成良好的激励机制，促进董事会勤勉履职，促使银行形成良好的企业文化和风险文化。
    (6)重新定位公司治理中监管者职责，强调监管者需针对银行运作情况、董事会成员选择提供指引。
    (四)金融稳定理事会的成立和改革进展
    金融稳定理事会的前身为金融稳定论坛，是应西方七国财长和央行行长提议于1999年成立的，旨在通过加强金融监管领域的信息交流和国际合作以提升国际金融体系的稳定性。2009年4月2日(二十国集团伦敦金融峰会期间)，金融稳定论坛正式更名为金融稳定理事会，同时扩大成员和职能，目的是增强金融稳定理事会的机构代表性，以应对金融体系脆弱性、制定和实施稳健的监管政策，促进金融体系的稳定。金融稳定理事会成立后，在以下几方面取得了重大进展：
    (1)督促修改国际会计标准。(2)加强宏观审慎监管。
    (3)扩大监管范围。
    (4)推进执行国际监管标准。(5)加强金融监管国际合作。(6)加强薪酬和激励机制的监管。
    二、主要经济体的银行监管改革(★)
    2008年国际金融危机后，各国政府积极采取新的监管措施，改革监管体制，制定新的监管标准，力求更好地维护金融体系稳健运行，更好地发挥其资源配置的功能。
    (一)美国
    从2008年开始，经过了两年多的讨论，2010年7月21日，美国国会通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，力图完善监管体制机制，填补旧体制的监管漏洞，提升监管有效性。银行监管体制机制方面的变化主要有以下几个方面：
    (1)建立金融稳定监督委员会(FSOC)。(2)扩充了美联储的监管职能。
    (3)扩大联邦存款保险公司(FDIC)的监管权。
 
    (4)新设立金融消费者保护局(CFPB)。
    (5)撤销了储贷监管署(OTS)，并将相关监管权转移给其他监管者。(6)制定并实施“沃尔克规则”。
    (二)英国
    危机爆发后，英国金融体系受到源于美国的金融危机的巨大冲击，在反思原因时，英国经济和金融体系自身的特点以及这种三头监管体制成为关注的焦点。英国的大型银行积极参与了国际市场上的信用衍生品交易，累积了极高的杠杆，这就使得英国金融体系和金融市场受到证券化信用产品和影子银行体系快速发展的显著影响。同时，英国家庭也经历了和美国相似的信贷快速增长，住房和商业房地产价格上涨幅度很大。在信贷快速扩张过程中，一些银行通过大规模的同业拆借或大量参与信贷资产证券化活动来迅速扩张资产负债表规模。
    在上述宏观经济、金融环境下，英国这种割裂的“三头监管体制”未能有效发挥监管职能，暴露出宏观审慎监管不力、缺乏有效监管工具、不能有效实现对破产银行有序清算等问题，受到了广泛的批评。针对上述监管缺陷，英国政府开始对金融监管体制进行一系列的改革。
    (1)新成立了金融政策委员会(FPC)。(2)新设立审慎监管局(PRA)。
    (3)新成立金融行为管理局(FCA)。(4)银行体制改革。
    (三)欧盟
    2010年9月，欧洲议会通过了新的金融监管法案，从2011年1月起，欧洲系统性风险委员会(ESRB)、欧洲银行业监管局(EBA)、欧洲证券和市场监管局(ESMA)与欧洲保险和养老金监管局(EIOPA)等四家欧盟监管机构宣告成立并正式运转，从宏观和微观层面强化对金融体系的监管。
    在上述机构中，欧洲系统性风险委员会负责对欧盟整个金融体系进行宏观审慎监管，包括监测各种危及欧洲金融稳定的风险来源、识别并评估系统性风险的潜在危害性和发生的可能性、对重大系统性风险提出预警并向相关机构提出警告或建议等。不过它并没有可直接使用的政策工具，只能向其他监管部门(如微观审慎监管者、中央银行等)提供建议或发布风险预警，因此宏观监管当局和微观监管者之间的紧密合作至关重要。欧洲银行业监管局、欧洲证券和市场监管局与欧洲保险和养老金监管局三家机构分别负责对银行、证券和保险的微观审慎监管，统称为欧洲监管当局(ESAs)。这三家机构负责在欧盟内制定统一的监管规则并确保其有效实施；对各成员国监管者之间的分歧作出具有约束力的仲裁决定；对消费者进行保护；限制或禁止某些“有毒”金融产品或金融活动，并要求欧盟委员会对这些产品或活动进行立法限制；协调各成员国监管机构之间的监管规则，并实现有效的跨境监管合作等。但三家机构对单个金融机构或金融市场并无直接的监管权，各国金融监管
 
当局将继续负责对金融机构的日常监管并保留了大部分现有的监管权力。
    2012年9月，欧洲议会和欧洲理事会就设立欧洲单一监管机制(SSM)达成了一致意见。原则上，欧洲央行(ECB)将被赋予最为广泛的监管权力，从2014年开始对欧元区成员国近6000家银行行使监管权。欧洲央行履行监管职责时特别关注以下几个方面：①确保欧元区内单一规则手册的贯彻执行；②直接监管资产超过300亿欧元或满足其他条件的重要银行；③负责监督各国监管当局对非重要银行的监管，欧洲央行可以随时决定是否对这些银行进行直接监管以确保更高的监管标准的贯彻落实。
  三、我国银行监管改革(★★)
  (一)紧跟趋势，强化各类监管指标约束1．强化资本充足率监管要求
  2012年6月7日，中国银监会公布了《商业银行资本管理办法(试行)》(以下简称《资本管理办法》)，给予系统重要性银行和非系统重要性银行的达标时间分别为2015年底和2018年底。根据《资本管理办法》，未来银行资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率分别不得低于8％、6％和5％。商业银行应当在最低资本要求的基础上计提储备资本，储备资本由核心一级资本来满足，储备资本要求为风险加权资产的2．5％。特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本，逆周期资本要求为风险加权资产的0-2．5％，由核心一级资本来满足。除了最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求外，系统重要性银行还要计提附加资本。由中国银监会认定的国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1％，由核心一级资本满足。
  被认定为全球系统重要性的国内银行适用的附加资本要求不得低于巴塞尔委员会的统一规定。符合条件的银行被允许采用内部评级法计量信用风险资本要求，同时所有银行都要对市场风险和操作风险计提资本金。中国银监会全面引入了第二支柱监管要求，强调了由监管部门根据银行内部资本评估结果或对商业银行风险状况的评估结果确定银行的监管资本要求，中国银监会根据银行风险管理水平等因素有权提高资本标准。2．新增杠杆率监管要求
  按照《商业银行杠杆率管理办法》，杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4％。中国银监会确定的系统重要性银行要在2013年底前达到最低杠杆率要求，非系统重要性银行要在2016年底前达到最低杠杆率要求。在过渡期内，未达到最低杠杆率要求的银行需要制订达标规划，并向中国银监会报告。
   3．完善流动性监管体系
  2009年9月，中国银监会出台了《商业银行流动性风险管理指引》，初步构建了流动性风险的管理架构和监管体系，从治理结构、管理政策和程序、内部控制、信息系统、信息披露等方面对商业银行管理信用风险提出监管要求。
 
 
    2014年1月，中国银监会修订出台了《商业银行流动性管理办法(试行)》，将《巴塞尔协议Ⅲ》的内容融人其中，明确了流动性监管指标和监测内容，其中流动性监管指标包括流动性比例、流动性覆盖率、存贷比。2015年。中国银监会进一步修订《商业银行流动性管理办法》，将存贷比从监管指标中剔除。
    (二)简政放权，梳理优化行政审批流程
    2015年，中国银监会修订出台了《中资商业银行行政许可事项实施办法》《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》《外资银行行政许可事项实施办法》《信托公司行政许可事项实施办法》《非银行金融机构行政许可事项实施办法》等五部部门规章，进一步优化分层执法体系，下放行政权力，明确风险监管责任，分级建立权力清单、责任清单和约束清单，推进监管服务网建设。
    (三)架构调整，全面深化银行监管改革
    首先，按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。
    其次，撤销2个部门(培训中心、信息中心)，设立城市商业银行监管部，专司对城市商业银行、城市信用社和民营银行的监管职责；设立信托监督管理部，专司对信托业金融机构的监管职责。
    再次，改造3个部门(统计部、银行业案件稽查局、融资性担保业务工作部)，设立审慎规制局，牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定；设立现场检查局，负责全国性银行业金融机构现场检查；设立银行业普惠金融工作部，牵头推进银行业普惠金融工作。
    最后，按监管职责内容命名各机构监管部。银行监管一部为大型商业银行监管部；银行监管二部为全国股份制商业银行监管部；银行监管三部为外资银行监管部；银行监管四部为政策性银行监管部；合作金融机构监管部为农村中小金融机构监管部。
    此次监管架构改革的核心是监管转型：向依法监管转，加强现场检查和事中事后监管，法有授权必尽责；向分类监管转，提高监管有效性和针对性；向为民监管转，提升薄弱环节金融服务的合力；进一步加强风险监管，守住不发生系统性、区域性风险的底线。(四)建章立制，加强银行业消费者保护
    2013年8月，中国银监会发布了《银行业消费者权益保护工作指引》，围绕银行业消费者权益保护，明确了银行业金融机构有关行为准则．要求建立健全相关工作体制、机制和制度，并对中国银监会及其派出机构监督管理工作提出具体要求。2015年，中国银监会与人民银行、证监会、保监会共同推动出台了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，从增强消费者对我国经济和金融发展的信心、维护金融体系的安全与稳定、促进社会公平正义的高度认识把握金融消费者权益保护工作的重要性，界定了金融消费者的八项基本权利，并对我国金融领域消费者权益保护提出了具体要求，是当前我国在金融消费者权益保护方面的纲领性文件。
 
    近些年来，银行业金融机构纷纷通过制定规章制度，明确了董事会、高级管理层在消费者权益保护方面的职责，成立了负责牵头管理全行消费者权益保护工作的机构，并从消费者权益保护角度加强了对产品和服务的审查力度，针对客户反映强烈、社会公众关注的热点、难点问题，及时采取有效措施加以改进。总体上看，银行业金融机构的消费者保护工作逐渐实现制度化、规范化。
    (五)多措并举，全力支持实体经济发展
    2013年，中国银监会出台《关于银行业服务实体经济的指导意见》．提出“绿色金融”理念，化解产能过剩，积极推动经济发展方式转变和经济结构优化，促进实体经济健康发展。2014年，中国银监会深入贯彻落实国务院《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，持续出台支持政策，保障信贷资金向战略性新兴产业与创新领域倾斜。2015年6月，中国银监会印发《关于银行业进一步做好服务实体经济发展工作的指导意见》，对当前的形势任务以及银行业服务实体经济的必要性与着力点进行了说明，明确要求银行业服务实体经济要统筹兼顾，因地制宜，在综合施策的基础上增加主动性，坚持稳增长与调结构并重，提高资金的配置效率。