思想者｜陈宪：“五个新城”建设对上海都市圈意味着什么？（最新发布）

【编者按】上海“十四五”规划纲要明确提出“新城发力”，“五个新城”建设由此引发各界的关注。在上海交通大学安泰经济与管理学院陈宪教授看来，从城市化演化逻辑的视角出发，“五个新城”建设，其意义不仅在于新城本身，更重要的是，它将做实上海都市圈空间结构。以下是他在上海全球城市研究院的演讲。

上海“十四五”规划纲要明确提出，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。其中“新城发力”，指的是打造嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城，将其建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。“五个新城”建设，其意义不仅在于新城本身，更重要的是，它将做实上海都市圈空间结构。今天，我就从城市化演化逻辑的视角，跟大家分享一下个人在这方面的一些思考。

中心城市、都市圈和城市群有何区别？

回顾城市化进程，从广袤乡村到出现城镇，进而演化为小城市、大城市、中心城市，再到都市圈（亦称都市区）和城市群；从一开始的城乡对立运动，发展到今天，城市化或城乡一体化已渐入佳境。那么，中心城市、都市圈、城市群这些概念之间有何区别呢？

现今，中心城市和都市圈已成为城市化的两个基本形态。在相对发达的地区，都市圈成为城市化的主要形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市化的主要形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市化的主体；在成渝、长江中游或中原地区，中心城市是城市化的主力军。这是城市化演化进程的一个折射。它们之间的一个重要区别是：都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。

都市圈和城市群是两个不同的概念，现在经常被学者和媒体混用，这不利于理解城市化或区域一体化的空间结构。2019年2月19日，国家发展和改革委员会发布《培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确了城市群和都市圈的概念，并阐述了二者的关系。文件指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。可见，城市群中总有两个及以上都市圈；都市圈则是城市群中城市化的现实样态。应该说，这个阐释符合国际经验和我国实际，具有重要的参考价值。

长三角区域一体化中的上海都市圈

讲上海都市圈，离不开长三角地区，因为上海都市圈地处长江三角洲的核心地带，是长三角区域中若干都市圈之一。研究上海都市圈空间结构，要将其置于长三角区域一体化的格局中，才能把握其结构特征和相应地位。

长三角区域一体化的空间范围为35.8万平方公里，比德国（35.7万平方公里）稍大，比日本（37.8万平方公里）略小。在如此面积且有着较高经济密度的空间范围，区域一体化无疑呈现多层次结构。这不仅是自然地理和行政地理的客观反映，而且与经济发展、生态环境、社会治理、交通网络和全产业链等有着密切的联系。因此，正确理解长三角区域一体化的空间层次及其与相关因素的关系，能够有效促进长三角地区更好更快地实现其高质量一体化发展的使命和价值。

长三角全域是上海市、江苏省、浙江省和安徽省，一市三省是长三角空间结构的第一个层次。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，“以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。”这个中心区是长三角空间结构中的第二个层次。

可能有人会发现，在2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中，上述27个城市除温州市，即26个城市被定义为长三角城市群，亦即这个规划的空间范围。而在2019年12月发布的《规划纲要》中，则用“中心区”取代了“城市群”。在我看来，这个表述的改变是正确的。因为，在中国经济最为发达的长三角区域，将其中的26个或27个城市作为一个城市群，无论从城市群概念，还是现实发展状况看，都是不合适的。