《长江保护法》的流域管理体制创新（最新发布）(2)

　　以规范政府职能“统筹协调”长江流域职能配置之重叠、冲突和空白

　　在分散立法模式下，长江流域各政府主体之间存在普遍和明显的职能重叠、交叉与空白。长江流域涉水各部门“依法履职”也“依法打架”，突出表现为：规划编制无法协调、流域水资源利用与水污染防治割裂与矛盾、水工程管理与水量调度困难、长江水道和航道交叉管理等[6]。2018年开始的国务院和地方机构改革，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置[7]，对长江流域相关管理机构的设置及职能进行了调整，消除了一些部门职能冲突，例如，对水行政部门和生态环境部门的水质监测及信息发布职能的调整。但是，国务院和地方机构改革只是“半步前进”，现行立法关于流域管理职能之间的重叠、冲突和空白仍然普遍存在。

　　《长江保护法》在管理体制上的重要突破之三，是统筹协调长江流域政府主体职能配置的重叠、冲突和空白。为此，仅在总则中规定长江流域管理体制的基本框架是远远不够的，《长江保护法》还将管理体制的设计按其逻辑性和层次性落实到各具体章节的具体制度中去，针对现行立法的重叠、冲突和空白之处，逐项直接配置各类政府主体在长江流域管理中的具体权力，统筹协调中央政府、地方政府、中央政府各部门以及地方政府各部门等政府主体之间的职能配置重叠、冲突和空白。据统计，《长江保护法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。《长江保护法》通过对长江流域管理不同层级相关政府主体职能的逐项配置和直接配置，防止政府职能的缺位、越位、错位等问题，避免在齐抓共管中出现部门间推诿和监管盲区。

　　中央协调：国家长江流域协调机制“统筹协调”流域性重大事项

　　《长江保护法》首创国家长江流域协调机制，在中央层面统筹协调流域性重大事项。

　　国家长江流域协调机制的基本职能

　　国家长江流域协调机制的主要职责聚焦审批权、决策权、协调权、监督权，主要起协调、沟通、监督的作用，其地位相对中立超脱。《长江保护法》第四条对国家长江流域协调机制的基本职能进行了概括性地授予，主要有三个方面。一是审议长江保护重大政策、重大规划。政策和规划具有战略导向性，对重大政策、规划等规范性文件进行审议，有利于加强长江流域管理的宏观统筹，在决策前避免流域内的政策、规划冲突。二是协调跨地区、跨部门重大事项。通过主持会商、协商等方式，统筹协调、协商国务院有关部门及长江流域省级人民政府之间在重大事项方面的利益诉求和管理工作，对流域内的核心关切、重大关切，如组织建立完善长江流域相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享等体系，组织协调联合执法等进行必要的统筹协调。三是督促检查长江保护重要工作的落实情况。以多种方式，督促、检查和参与打击长江采砂等流域层面的长江保护重要工作，考核评价其落实情况。因此，国家长江流域协调机制是中央层面的流域协调机制，负责统筹协调、指导、监督长江保护工作，解决的是涉及全流域层面的重大事项，实质是中央政府从流域整体利益出发，加强对流域重大事务的管理[8]。

　　国家长江流域协调机制的协调对象

　　流域作为一个独立的法律管理单元，既需要中央协调，也需要部门和地方管理。根据《长江保护法》第五条的规定，国家长江流域协调机制的协调对象是国务院有关部门和长江流域省级人民政府，它们按照职责分工直接执行国家长江流域协调机制的决策。该条还明确了国家长江流域协调机制与国务院有关部门、长江流域省级人民政府以及地方各级人民政府、各级河湖长之间的关系。在现行立法中，地方政府、河湖长均在一定范围内对流域管理相关事务具有统筹协调的职能。行政区域是国家政治和经济社会中的基本管理单元，地方政府对本区域内的流域诸要素实施管理，统筹协调本区域内各部门之间的关系，推动流域综合管理在地方层面的实施。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内全面建立省、市、县、乡四级河长体系[9]；2017年修订的《水污染防治法》首次将河长制吸纳进国家法律；截至2018年6月，全国所有河湖已经全面落实河长制[10]。各级河长则聚焦省级及省级以下河湖流域管理各部门之间的协作配合[11]。河长制在现行科层管理体制下，通过工作机制创新，打破科层体制中各部门之间难以协调沟通的困境，强化职能部门间的横向协作[12]。在统筹协调的范围上，国家长江流域协调机制仅仅统筹协调部际关系、省际关系和部省关系，不直接协调流域内县级以上地方人民政府之间的关系，也不直接决定流域各市、县级河长的工作。国家长江流域协调机制与地方各级人民政府、各级河湖长之间分工负责、相互补充，分别在不同层级和职能范围内补齐流域统筹协调的短板。

　　国家长江流域协调机制与流域管理机构的关系

　　水利部、生态环境部等国务院部门先后在长江流域设置一些流域层面的管理机构。早在1950年，水利部就在长江流域设立了水利部长江水利委员会，根据2002年《水法》第十二条第三款，作为国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，其在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。2017年以来，生态环境部根据《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，将流域作为管理单元，优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境保护整体成效[13]。截至2019年7月，包括生态环境部长江流域生态环境监督管理局在内的七大流域（海域）生态环境监督管理局全部成立[14]。国家长江流域协调机制与水利部长江水利委员会、生态环境部长江流域生态环境监督管理局等国务院部门内设的流域管理机构，都有协调长江流域层面事权的法定职能。但是，根据《长江保护法》，国家长江流域协调机制承担的是流域综合管理职能，属于中央层面对长江全流域重大事项的战略协调；水利部长江水利委员会等流域管理机构，是水利部等国务院部门的派出机构，仍然在法律、法规规定和国务院有关部门授予或委托的范围内行使其流域管理职能，属于对长江流域管理具体事务的专项协调。这种以部门职能为基础的流域管理，不具有统筹协调“山水林田湖草”的能力，无法实现以水资源为核心的流域多要素综合管理。

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