2019中国财富管理市场报告：银行理财业务将逐渐回暖（最新发布）(3)

　　对于《证券法》，其存在与《信托法》同样的尴尬。美国法院通过四类标准判断某资产是否为证券：是否投入资金、是否用于合资盈利的项目中、是否依靠他人运作、是否求得利益，因此美国法律体系中证券的种类繁多。而我国《证券法》相比于美国证券法，仅将股票、债券、证券投资基金、证券衍生品视作证券，调整对象的范围较小，与“小信托法”类似，属“小证券法”。

　　正因为《信托法》、《证券法》两部上位法均存在一定的短板，而《商业银行法》、《保险法》等其他上位法亦无针对资产管理业务的专门条款，最后造成了资管市场的交叉性金融业务漏洞，衍生出刚性兑付、资产穿透难度大等潜在风险点。

　　从资管实务角度看，由于缺乏上位法的监管覆盖，资管业务中，资产管理权的归属、受托资产与委托人的归属关系、资产的风险承担等具体标准依旧模糊，使得资产管理的内部法律关系产生异化，进而导致资管业务在受到法律挑战时无法进行清晰的界定，留下监管灰色地带，最终催生出一系列的监管套利行为。

　　（二）从分业监管到监管协调

　　我国是分业经营、机构监管体系的代表，银行、保险、信托、证券等资管行业主体各行其是，对受托财产进行投资管理。微观审慎监管中坚持全生命周期监管理念，银行、保险、信托主要由银保监会监督管理，证券、期货、基金则由证监会监督管理，因此不同监管主体的法律基础、适用范围、监管标准有所差异。然而，在资管行业规模扩张、各机构资管业务深度合作背景下，单一化纵深机构监管逐步显现出监管重叠与监管真空等问题，监管套利现象频出。

　　为维持金融体系稳定健康，2017年7月，第五次金融工作会议提出设立“国务院金融稳定发展委员会”，强化金融监管职能；同时，加强功能监管，更加重视行为监管。2018年3月，组建银保监会的改革方案落地，随后，人行等四部委联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称“资管新规”），拉开了资产管理业务监管统一化序幕。

　　资管新规为我国监管体系优化提供了创新思路，我国需坚持宏微观审慎监管、机构监管与功能监管相结合。机构监管方面，在现有监管体系基础上，强化行为监管职能，通过严控资产管理机构的投资交易、信息披露行为，进一步加强投资者适当性管理，强化消费者权益保护。功能监管是在机构监管基础上，对同一类型或相似类型的业务进行统一化监管，将跨行业创新产品纳入监管职能机构监管范畴，避免监管真空。综上，监管优化思路为，一方面，金融机构资产管理业务因经营内容与业务范围的交叉融合，需在信义义务的本质之上，明确资管业务上位法，从监管法层面统一监管标准；另一方面，我国需在纵深机构监管基础上，引入功能监管并提升各监管机构协同监管成效，细化行为监管，编织符合中国特色的资产管理行业监管网。

　　四、监管展望

　　从现有的理论研究和各国实践来看，“双峰”监管理念与现代金融体系的趋势与特征较为相符，正被越来越多的国家认可和接受。而各国在具体构建其“双峰”监管模式时，必然要结合本国金融、经济、政治、历史、社会等因素，以不同的监管机构设置思路去实现审慎监管功能和行为监管功能的融合或分立，同时通常都会以“伞+双峰”的架构在“双峰”之上建立一种机制或直接设立一个机构（或赋予其央行相应权力），主要执行宏观审慎管理职能以及协调审慎监管与行为监管之间可能的冲突。我国当前“一委+一行+两会”的金融监管架构，其改革目标可以说也是朝向这一方向的，但依然存在两个潜在的问题需要解决：一是客观上存在着一个机制独特、规模庞大且影响深远的资管行业，这个行业与银行、保险、证券三业构成了中国金融体系事实上的四根支柱（资管行业以相对独立的业态模式存在，可能是中国的金融体系结构不同于其他主要国家最大的特色），但却没有一个相对独立的监管机构，从而使得对这个行业的监管即使在微观审慎和机构监管层面也多有不足，更遑论提升至宏观审慎和功能监管层面了。二是尚未将行为监管提升至与审慎监管的同等层次，仅仅作为审慎监管职能下内部分工的组成部分。仍然秉持以审慎监管为主，行为监管为辅，且行为监管部门过于分散，无法全面统筹与掌握市场行为状况，职能与监管重叠，无法采取有效应对策略来保障消费者权益，更无法顾及行为监管在防控金融风险、维护市场秩序等其他方面的目标。